集中采购机构内部控制建设
(蔡涌啸)
第一部分 什么叫内部控制
内部控制的思想产生于18世纪产业革命以后，它是企业大规模化和资本大众化的结果。到20世纪初，随着股份公司规模日益扩大，所有权与经营权进一步分离，所有者为了纠错查弊，开始建立简单的内部控制制度。美国管理会计师协会1994年《内部控制结构》将内部控制定义为：“内部控制是这样一个整体系统，由管理者建立的、旨在以一种有序的和有效的方式进行公司的业务，确保其与管理政策和规章的一致，保护资产，尽量确保记录的完整性和正确性”。这时候内部控制已经变成了企业管理的一个重要组成部分。将这一理论引入政府集中采购机构建设之中，就成了政府集中采购机构的内部控制建设。
第二部分 集中采购机构为什么要进行内部控制建设
一、集中采购机构的定位决定。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜，集中采购机构与现代企业有类似之处即集中采购是受采购人之委托进行。采购人有权知道集中采购机构是否按照自己的愿意依法进行采购活动。
二、《政府采购法》的明确要求。《政府采购法》明确规定集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度，……经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离”。
三、现代内控理论的要求。现代内部控制制度，其职责不仅包括保证财产的安全完整，检查会计资料的准确、可靠，还将促进企业贯彻经营方针以及提高经营效率纳入其中。在这种理念指导下，集中采购机构的内部控制也就不仅仅是停留在传统的查弊纠错上，更应侧重于内部的管理体制建设上。
四、防范政府采购风险的要求。政府采购风险主要体现在程序风险和道德风险上。道德风险往往通过程序风险体现出来，并加大了政府采购程序风险，并由此产生更加恶劣的影响。
第三部分 集中采购机构怎样进行内部控制建设
一、建立控制框架。集中采购机构要进行有效的内部控制，首先必须搭建完善的内部控制框架。按照COSO委员会的理论，完善的内部控制框架由控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监督五部分构成。将其移植到政府集中采购机构内部控制上，就成为集中采购机构建设内部控制框架的依据。
1、控制环境。广义的控制环境是指政府采购的大环境，包括政府采购制度建设、集中采购机构建设、政府采购从业人员素质教育等。狭义的控制环境主要是集中采购机构的内部控制环境，主要包括：建立内部控制制度、明确内控机构和人员、加强内部人员的素质和廉政教育等。江苏省省级行政机关政府采购中心从2002年就开始设立专门的内审室，履行内部控制职能，实践证明起到了较好的作用。
2、风险评估。集中采购机构要对政府采购具体操作的各个程序进行有效规范和监督，制定一整套完备的程序性工作规范，让所有工作人员在实际工作中的据可依。
3、控制活动。内部控制活动主要要从集中采购机构日常工作的各控制要点和控制环节上进行把握，如何控制将在本文的“集中采购机构内部控制要点和环节”进行详细阐述。
4、信息沟通。内部控制人员要全过程、动态地介入和参与到政府采购具体操作流程的各个环节，同时集中采购机构要充分进行信息公开，让政府采购各当事人能充分了解采购相关信息。
5、监督。狭义的内部控制往往理解为监督，其实监督只是内部控制的一个组成部分，内部控制的最后一个环节才是监督。监督不是内部控制的目的，监督只是内部控制的手段之一。
二、建立健全内部控制机制，完善内部控制制度。
1、形成约束机制。内部控制最核心的问题就是在集中采购机构内部形成一种相互制衡的约束机制。明确、合理地制定政府采购活动的决策和执行程序，并使决策和执行两套程序相互监督、相互制约。
2、建立工作机制。建立相互监督、相互制约的工作机制，按照管理环节和流程设置科学设置内部机构，合理划分工作人员的职责权限，对每个人的责权利应作明确的规定。
3、健全规章制度。机构内部要建立健全各项规章制度，在采购业务操作上要形成规范的工作程序，同时还要建立岗位目标责任制，明确工作责任和任务，定期进行考核、评比。
4、注重人员培训。注意对工作人员业务素质和专业技能的培训，建立定期内部轮岗制度，对各个岗位上的人员要根据需要和可能，实行定期互相轮换。
5、加强廉政建设。建立健全党风廉政建设目标责任制，强化廉政教育，增强工作人员的廉洁自律意识，采取必要措施，切实加强党风廉政建设。
6、内外部控制相结合。集中采购机构要在强化内部控制的同时，充分利用外部监督工具，对内部控制进行有效的补充和完善。
三、明确内部控制要点，掌握控制方法。
按照集中采购机构从事政府采购工作的工作流程，结合工作实际，集中采购机内部控制主要控制环节和控制方法可以总结如下：
内控环节 控制要点 控制方法
需求核对 1、 必须与采购委托人核对需求；
2、 不得自行要求采购人更改采购需求和向其推荐货物、供应商、品牌
3、 注意需求中的不合理的条款 1、 核对采购需求要有记录（包括变更、完善需求）；
2、 复杂项目应上门核对需求；
3、 应咨询相关供应商对技术参数的意见；
4、 必要时应咨询相关专家对技术参数的意见
立项 1、合并打包是否合理 1、对市场营销体系情况要有准确把握
采购方式 1、 达到公开招标限额标准而未采用公开招标采购方式的，应当报批；
2、 采用非公开招标方式的其他采购方式，要进行充分的市场调研并有充足的理由 1、 应采用而未采用招标的主管部门批准的文件；
2、 项目负责人对市场调研情况的记录；
3、 采用适当采购方式的理由，涉及到邀请供应商对象的，还必须附专门的理由和方法
4、 采购方式确定应有内部的报批流程
采购文件 1、 供应商资格条件的设定；
2、 技术描述是否真实采购需求；
3、 合同主要条款是否严谨
4、 涉及作为评标依据的材料，是否在采购文件中有明确要求和说明 1、 公开招标项目和技术复杂项目，采购文件技术部分应当咨询专家的意见；
2、 商务部分可以考虑咨询法律专家的意见；
3、 采购文件发出前应有专门的部门按有关工作程序进行核稿
评标办法 1、采用合适的评标办法和定标原则；
2、综合打分法各部分分值设定依据 1、 评标办法是否符合法律法规；
2、 对设定的评标办法进行模拟测试
评委及评标 1、 项目需要什么样的评标专家、数量、产生方法、抽取时间和保密措施；
2、 评标专家评标过程的控制和把握 1、 根据技术要求决定专家类别和要求；抽取专家要有专人负责、有现场监督、有记录；
2、 采购文件要让专家有充分的时间熟悉；
3、 评标过程要有专人解释评标办法、有监督和记录
公示 1、公示的启止时间和媒介 1、 公示截止时间前不能发中标（成交）通知书
2、 公示的受众范围不得低于采购公告的受众范围
质疑处理 1、 高度重视一切质疑（书面和口头）
2、 处理人员直接对领导负责；
3、 时间要求 1、 明确的质疑处理程序
2、 必须与质疑人、被质疑人、项目负责人进行沟通
3、 质疑和答复尽量公开
合同 1、 专门的机构或人员进行合同审核
2、 拟合同的与审核人应分开；
3、 合同要与相关文件一致 1、 合同要体现公平，同时要体现采购人的要求；
2、 合同格式条款应在采购文件中明示
3、 集中采购机构对合同起鉴证作用
档案 1、 档案归档要及时、完整；
2、 档案的接收、借阅等要有记录 1、 有专门的人员管理档案
2、 有专门人员对档案的完整性进行审核
项目跟踪 1、重视项目执行情况的跟踪，要有记录和分析 1、项目执行情况的跟踪和分析要制度化
项目总结和评估 1、 项目负责人要对每个项目进行及时总结；
2、 内控人员要对每个项目的完成情况进行评估 1、 总结要及时，分析要有深度，找出存在问题；
2、 项目评估要客观、有针对性；
3、 重大项目要召集所有人员进行专门总结和评估
