政府集中采购机构内部控制环境营造的实践
                                          （顾永恒）

一、集中采购机构内部控制的作用
内部控制是现代经济管理的重要手段。政府集中采购机构的内部控制是指采购机构为了体现政府采购的“三公一诚”原则，保证采购信息正确可靠和采购程序的规范运转，利用单位内部分工而产生的相互制约和相互联系的关系，而形成一系列具有控制职能的方法、措施和程序，具有全面性、经常性、潜在性、关联性的特征。
集中采购机构内部控制的健全、实施与否，是集中采购机构得以立足并发挥作用的关键。1．保证国家的法律、法规和政策在集中采购机构的贯彻实施，这是集中采购机构规范运作的先决条件。2．内部控制是集中采购机构风险防范的一种最佳方法。集中采购机构通过对采购项目风险的有效评估，不断地加强对项目风险薄弱环节的控制，把将面临的各种风险限限制或消灭在萌芽之中。3．促进集中采购机构的有效运作。健全有效的内部控制，能促使各部门密切配合，充分发挥整体作用。同时，由于严密的监督与考核，能真实的反映员工的工作实绩，激发员工的工作热情及潜能，从而促进整个单位效率的提高。
二、集中采购机构内部控制环境的营造
集中采购机构的内部控制，并非是成文规定的具体制度，而是在单位组织规划、管理办法以及各类项目运转程序中，应用内部控制原则、技术、方法，以贯彻实施既定政策。其正常运行需要适应的环境：
（一）诚实信用的道德标准。政府集中采购机构应当成为打造社会诚信的表率，能够做到：严格一致地保持诚信行为和道德标准；对敏感职位之间的分工要准确明细，提供道德方面的指导，使所有员工在一般和特定环境下能够保持正确的判断；制作文字化的行为准则和政策声明，将其传达给全体员工和与关系人；努力将诱发人们不诚实、不道德和非法行为的动机降至最低。
（二）以人为本的基本理念。高素质的员工队伍，在内部控制制度中是最基本的构成要素，是控制环境的重要保证，人既是内部控制的主体，也是内部控制的客体，坚持以人为本的现代管理理念，加大对人力资源的管理和控制是组织内部控制建设的重要内容。对员工的德、能、勤、绩等综合素质应进行全面培训和考核，确保各岗位人尽其才、才尽其能、能尽其展、展其所长，并定期实行轮岗制度。
（三）不相容职务的必要分离。单位的经济活动通常可以划分为五个步骤：即授权、签发、核准、执行和记录。一般情况下，如果上述每一步骤由相对独立的人员（或部门）实施，就能够保证不相容职务的分离，便于内部控制作用的发挥。采购项目执行中应当加以分离的职务通常有：接受委托确定项目与项目执行的职务要分离；执行某项经济业务的职务与审核该项业务的职务要分离；执行某项经济业务的职务与记录该项业务的职务要分离；项目评标办法的制定与评标专家的抽取选定相分离；项目的评标组织、合同的签订与合同的执行、验收的职务要相分离。
（四）内部机构的相互控制。单位根据业务的需要而分设不同的部门和机构，其组织机构的设置和职责分工应体现相互控制的要求。具体要求是：各组织机构的职责权限必须得到授权，并保证在授权范围内的职权不受外界干预；每个采购项目在运行中必须经过不同的部门并保证在有关部门进行相互检查；在对项目的监督检查中，检查者不应从属于被检查者，以保证被检查出的问题得以迅速解决。
（五）持续稳定的监督活动。持续的监管活动在采购项目实施过程中发生，包括：采购业务主管在履行其日常的管理活动时，取得内部控制系统持续发挥功能的资料，当有报告与他们所得到的资料有大偏离时，可对报告提出质疑；来自其它政府采购当事人的沟通，可以验证内部信息的正确性，并能及时反映问题的所在；各个职务的分离，使不同员工之间可以彼此相互检查，以防止舞弊；把信息系统所记录的资料同实际档案核对；内、外部监督管理部门和人员定期提出强化内部控制系统的建议；工作例会、专题题讨论、培训课程等可把控制是否有效的重要信息反馈给管理阶层；定期要求员工陈述他们是否了解政府采购的规范和员工的行为准则，并加以遵守，对于负责业务的员工，则要求他们陈述某些特定控制是否都予执行，管理层或内部审核人员还必须验证这些陈述是否确实。
尽管持续监督程序可以有效的评价内部控制体系，但集中采购机构还必须对每一个运行的采购项目进行单独的总结和评估，及时分析项目的特珠事项。
（六）相关信息的准确披露。信息系统不仅处理单位内部所产生的信息，同时也处理与外部的事项、活动及环境等有关的信息。单位的项目运转信息应该是综合反映、及时披露和便于查询分析的，计算机信息管理系统的主要目的正在于此，单位所有员工必须从最高管理层清楚地获取承担控制责任的信息，而且必须有向上级部门沟通重要信息的方法。
三、完善内部控制需要理顺的关系
从目前内部控制制度实践操作来看，实施有效的内部控制，集中采购机构还必须理顺几个方面关系。
（一）控与被控之间的关系。控与被控是需要永远协调的一对矛盾。内部控制毕竟是对人而言的，是对人行为的约束、对人权力的限制，力的反作用定律在这里也充分发挥作用，矛盾永远存在。集中采购机构在协调控与被控的关系时，应注意把握主要关键点，有针对性地工作，比如采购方案的制定；还要善于捕捉项目运行中的信息，以事实为先导。
（二）控点与控面之间的关系。严谨的内部控制制度不仅要对单位内部各个方面实行全方位的有效控制，把全部采购项目置于监控之中，而且要对重要项目、重要环节实行重点控制。
（三）控制与创新之间的关系。实施内部控制是为了保证单位的健康发展，但不能让内部控制成为阻碍项目开展的障碍。有活力的内部控制制度应是推动不断创新的制度，在支持中对创新过程实施全面控制。
（四）内控与内审的关系。要正确理解内控与内部审查监督的关系，明确内控主要是采购业务部门的责任，对内控的检查评价也主要是采购业务部门的责任。内审监察部门的独立性和应有的权威性，赋予了该部门行使对内控进行再监督和再评价的特殊重要的职能。当然，在组织结构上内审监察部门并非独立于内控的整体框架之外，内审监察部门也属于控制环境的一部分，其本身也需要对自身的各种内部和外部的风险进行评估。
总之，内部控制制度的合理设计和有效施行，依赖于单位健全的内部治理结构所营造的优良控制环境。内部控制作为单位自我调节和自行制约的内在机制也不是万能的，从采购项目运转的的实践来看，内部控制也同样存在其固有的、不可避免的局限性，如主管决策的失误，相关岗位人员的不尽责，人员素质差异以及未预见事件的突发等。但现代内控制度在政府采购组织实施过程中的实践还是证明，得控则顺，无控则乱，不控则败。